谷喻（财经评论员、高级经济师）
近日，国务院新闻办公室举行例行吹风会，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部有关负责人就《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）有关情况作了详细介绍。作为我国城市更新领域首部国家级专项规划，该《规划》确定了“十五五”时期城市更新的目标指标、重点任务与重大工程。《规划》的出台标志着城市更新工作从地方先行探索上升为国家制度化行动，为各地因地制宜推进更新改造提供了清晰路线图和制度保障。
城市更新，一头连着发展大局，一头连着千家万户的高品质生活。“十五五”期间，全国计划新开工改造城镇老旧小区11.5万个，重点对燃气、供水、热力、道路等配套基础设施进行系统更新，并因地制宜推进加装电梯等适老化、便民化改造，切实改善群众基本居住条件。在此基础上，还将同步推进公共空间优化、停车充电等配套设施完善，并积极引入专业化物业服务，全方位提升居住品质。
“六张网”建设是“十五五”时期基础设施建设的重要抓手，而城市地下管网建设改造正是其中的关键一环。“十五五”期间，全国将累计建设改造各类管网约77万公里，这是一项既补短板、又强韧性的重大民生工程。通过系统更新老化和超期服役的管线，不仅有助于防范安全风险，增强城市应对极端天气和突发事件的韧性，还能撬动大规模有效投资，成为稳增长、扩内需的重要引擎。
根据央视新闻联播报道，未来五年，我国城市更新至少可以完成投资15万亿元。面对城市更新巨大的资金需求，“钱从哪儿来”成为社会关注的焦点。在例行吹风会上，财政部明确表示将积极发挥财政职能作用，不断完善财政支持政策，推动城市更新工作走深走实。一方面，中央财政将通过安排预算内投资持续加大对城市更新重点项目的直接投入；另一方面，通过财政贴息、税费减免等工具，有效降低城市更新项目融资成本。
早在2024年，财政部便会同住房城乡建设部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动的试点工作，通过竞争性评审确定入围城市，并给予定额资金补助，重点用于打造样板项目、完善政策机制、培育市场主体等方面。这一先行先试的探索，形成了一套可复制、可推广的城市更新模式与制度体系，为下一步向更多城市推广奠定基础。在此基础上，财政部将深刻把握城市发展从增量扩张转向存量提质的阶段性特征，持续优化财政支持政策。
在统筹资金渠道上，积极利用地方政府专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债等多元化工具协同发力，对符合条件的城市更新项目予以精准支持。其中，专项债券重点投向具备重整收益的成熟项目，中央预算内投资侧重于公益性强、社会效益突出的短板领域，超长期特别国债则为跨周期、大体量的基础设施更新提供稳定资金保障。多种财政工具有机搭配、长短结合，既发挥各自优势，又形成整体合力，为城市更新注入了源源不断的资金活水。
城市更新资金需求量大，单纯依靠财政投入远远不够。关键在于发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，撬动金融和社会资本广泛参与。在实践中，专项债券资金可按一定比例用作项目资本金，有效增强项目融资能力，带动金融机构通过综合开发贷款、银团贷款等市场化模式提供配套融资。此外，还将推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），盘活存量资产，为城市更新引入更多长期资本和专业化运营力量。
城市更新既是补短板的民生工程、兜底线的安全工程，也是稳增长的发展工程。它承载着人民群众对美好生活的新期待，也蕴含着经济增长的潜在动能。面对巨大的资金需求，构建成本可负担、商业可持续的资金保障机制至关重要。需要财政、金融、社会资本多元联动，形成政府引导、市场运作、多方共赢的良性发展格局，让城市更新真正成为惠民生、保安全、促发展的强大引擎。
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